Par un arrêt en date du 1er décembre 2023 (CE, 1er décembre 2023, n° 467331, 467370), le Conseil d’État a jugé que le projet de centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (Cigéo) présente une utilité publique. Cette décision n’est pas surprenante au regard de la jurisprudence administrative constante en matière d’utilité publique, et ce malgré la consécration judiciaire de la nécessité de préserver l’environnement.

Le 27 octobre 2023, le Conseil constitutionnel a jugé que » le législateur, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à l’environnement, doit veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard » (Conseil constitutionnel, décision n° 2023-1066, QPC du 27 octobre 2023). Il avait été saisi le 3 août 2023 par le Conseil d’État d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article L.542-10-1 du Code de l’environnement, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2016-1015 du 25 juillet 2016 précisant les modalités de création d’une installation de stockage réversible en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue.
Sur ce fondement notamment, par une ordonnance de référé rendue le 7 novembre 2023, le Tribunal administratif de Strasbourg a suspendu un arrêté du 28 septembre 2023 par lequel le préfet du Haut-Rhin a prolongé, pour une durée illimitée, l’autorisation donnée à la société des Mines de Potasse d’Alsace de stockage souterrain en couches géologiques profondes de produits dangereux, non radioactifs, sur le territoire de la commune de Wittelsheim (TA Strasbourg, 7 novembre 2023, n° 2307183). Selon le TA, la décision susvisée est en effet susceptible de méconnaître l’article 1er de la Charte de l’environnement, qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », éclairée par le septième alinéa de son préambule, selon lequel « afin d’assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins ».
A l’aune de cette récente décision du TA de Strasbourg et de celle du Conseil Constitutionnel, qu’allait être la décision de la Haute Juridiction administrative s’agissant du centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (Cigéo) ?
Cette décision des Juges du Palais-Royal est – on va la voir – très décevante pour tous les défenseurs de l’environnement !
En l’espèce, dans l’affaire ici commentée, un décret n° 2022-992 du 7 juillet 2022 a inscrit le centre de stockage en couche géologique profonde de déchets radioactifs de haute activité et de moyenne activité à vie longue (Cigéo) parmi les opérations d’intérêt national qui peuvent déroger aux règles d’urbanismes de droit commun. Un autre décret n° 2022-993 du même jour a déclaré le projet Cigéo d’utilité publique.

Plusieurs associations de défense de l’environnement ont saisi le Conseil d’Etat pour qu’il annule cette inscription ainsi que la déclaration d’utilité publique de ce projet.

Le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord que plusieurs lois depuis 1991 ont posé le principe d’un stockage en grande profondeur des déchets hautement radioactifs afin d’assurer une solution pérenne de gestion de ces déchets sur le très long terme, garantissant un niveau élevé de protection de l’environnement et de la santé.

Se fondant notamment sur la décision du Conseil constitutionnel qui a jugé que la loi ayant prévu le projet Cigéo est conforme à la Constitution et notamment au principe selon lequel le législateur, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter atteinte à l’environnement, veille à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins, le Conseil d’État juge que le projet Cigéo est d’utilité publique.

En ce qui concerne l’inscription du projet Cigéo sur la liste des opérations d’intérêt national, les requérants soutenaient que le décret inscrivant Cigéo sur la liste des opérations d’intérêt national ne respectait pas le code de l’urbanisme qui fixe aux collectivités locales des objectifs de développement durable pour leurs actions en matière d’urbanisme.

Toutefois, la haute assemblée juge que « si les règles fixées par les documents d’urbanisme locaux doivent être compatibles avec les objectifs énumérés par l’article L. 101-2 du Code de l’urbanisme, les dispositions de cet article ne peuvent, en revanche, eu égard à leur objet, être invoquées à l’encontre d’un décret inscrivant un projet sur la liste des opérations d’intérêt national sur le fondement de l’article L. 102-12 du même code. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer la méconnaissance des dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme par le décret inscrivant le centre de stockage Cigéo sur la liste des opérations d’intérêt national ».

S’agissant de la déclaration d’utilité publique, les Juges du Palais-Royal considèrent que le public a pu prendre connaissance du projet et présenter des observations. Ils estiment que le dossier d’enquête publique était suffisamment complet, notamment sur la faisabilité du projet et qu’il s’appuyait sur de nombreuses études scientifiques réalisées, en particulier dans le laboratoire souterrain construit en 2000 dans la commune de Bure, afin de déterminer comment stocker les déchets radioactifs sans risque pour la santé et l’environnement.

S’agissant des éléments relatifs au coût du projet, le dossier devait comporter, comme cela a été le cas, une évaluation des dépenses liées à la création du centre de stockage, et non de celles concernant son exploitation, la déclaration d’utilité publique ne portant que sur les travaux de création du centre de stockage.

Par ailleurs, l’étude d’impact concernant les modalités d’implantation du centre de stockage est suffisante. En effet, le dossier d’options de sûreté de l’ANDRA (Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs) joint à l’étude d’impact et explorant différents scénarios pour assurer la sûreté du site, prenait en compte toutes les hypothèses de vulnérabilité du projet à des risques d’accidents ou de catastrophes.

En outre, les risques identifiés par les requérants (incendie de déchets bitumés, émission de toxiques chimiques…) et leurs conséquences ont bien été identifiés. Le Conseil d’Etat estime que les mesures prévues et destinées à éviter, réduire et compenser les effets négatifs notables du centre de stockage Cigéo sur l’environnement et la santé humaine sont suffisantes.

De plus, après la décision du Conseil constitutionnel sur la constitutionnalité de la loi prévoyant le projet Cigéo reconnaissant que le législateur, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à l’environnement, doit veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard, la haute assemblée retient que le dossier prévoit que la réversibilité du stockage des déchets radioactifs sera testée grâce à des essais de récupération des colis de déchets pendant la phase industrielle pilote, d’abord sur des maquettes de colis avant le début des opérations de stockage, puis dans des conditions réelles. Ces tests devraient permettre de confirmer les résultats des études de sûreté et de répondre à la préconisation de l’autorité environnementale d’effectuer des essais en vraie grandeur, avant la mise en exploitation du stockage.

Dans ce cadre juridique et après avoir mis en balance les avantages et les inconvénients, en termes de coût notamment, le Conseil d’État confirme l’utilité publique dudit projet.

Au regard de la jurisprudence existante, cette décision n’est guère surprenante, malgré la consécration ces dernières années, de la nécessité de préserver l’environnement notamment par le juge administratif. En effet, il considère de manière constante qu’une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente (CE, 9 juillet 2018, n° 410917). De la même manière, il considère qu’une « opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à l’environnement et à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ; que, dans l’hypothèse où un projet comporterait un risque potentiel justifiant qu’il soit fait application du principe de précaution, cette appréciation est portée en tenant compte, au titre des inconvénients d’ordre social du projet, de ce risque de dommage tel qu’il est prévenu par les mesures de précaution arrêtées et des inconvénients supplémentaires pouvant résulter de ces mesures et, au titre de son coût financier, du coût de ces dernières » (CE, 11 mai 2016, n° 384608).

Pendant longtemps, la plus Haute Juridiction administrative a souvent été accusée de rendre des arrêts qui n’allaient pas dans le sens d’une meilleure protection de l’environnement. Le Conseil d’Etat n’a en effet consacré le droit de vivre dans un environnement sain et équilibré qu’en septembre 2022 (CE, 20 septembre 2022, n° 451129, publié au Lebon), plus de 17 ans après une décision du TA de Châlons-en-Champagne qui avait alors été très commentée, car elle avait considéré que « le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l’environnement en liberté fondamentale de valeur constitutionnelle » (TA Châlons-en-Champagne, 29 avril 2005, n° 0500828).

Cette décision du Conseil d’État du 1er décembre 2023 réveille une nouvelle fois ses anciennes critiques. France Nature Environnement s’est ainsi étonnée du caractère « peu compréhensible » de cet arrêt « au vu du dossier », qui comportait selon elle et les autres requérants (trente-deux associations et trente habitants), « des lacunes importantes en matière d’impacts sur la santé et sur l’environnement ». Quant à l’ANDRA, elle a salué cette décision « qui reconnaît la qualité » de son dossier, « et plus globalement la pertinence et les grands principes de l’approche progressive conduite depuis trente ans par la France pour assurer la gestion à long terme des déchets les plus radioactifs ». D’autres actions contentieuses sont sans nul doute encore à prévoir, car la décision juridictionnelle du 1er décembre 2023 n’autorise pas la création proprement dite du centre de stockage, pour laquelle une demande spécifique a été déposée en janvier auprès de l’Autorité de sûreté nucléaire (une réponse à cette demande est attendue d’ici 2027), elle permet « simplement » d’acquérir les terrains manquants pour implanter le centre de stockage et l’autorise à procéder à des expropriations.